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杨学山同志在《政府信息公开条例》专题培训电视电话会上的辅导报告
2007年 5月 17日)
 
同志们:
《政府信息公开条例》已于今年1月17日经国务院第165次常务会议审议通过,并于4月5日经温家宝总理签署颁布。在审议这部条例时,温家宝总理指出:“推行政府信息公开,是提高科学执政、民主执政,依法执政能力和水平,构建社会主义和谐社会的必然要求;是推进社会主义民主,建设法治政府的重要举措;是建立行为规范、运转物调、公正透明、廉洁高效的行政管理的重要内容。”今年3月21日,何勇同志在全国政务公开领导小组第七次会议上明确要求,认真做好《条例》实施的准备工作,推动政务公开深入开展。受全国政务公开领导小组委托,我就《条例》的立法过程、主要内容和工作重点,在这里作简要介绍。
一、贯彻实施《条例》的重要意义
《条例》是一部规范政府信息公开和利用行为、保障公民知情权的重要行政法规,是推行政务公开实践经验的系统总结。《条例》的发布和实施是推进社会主义民主、完善社会主义法制的重要举措,是进一步深化行政管理体制改革、加快政府职能转变的必然要求,是从源头预防和治理腐败的有效措施。
(一)推行政府信息公开是保障公民知情权、监督权、参与权的重要举措《条例》规定,行政机关应当按照及时、准确、便民的原则公开政府信息,切实保障公民的知情权。对涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息,需要社会公众广泛知晓或者参与的政府信息,反映本行政机关履行职责基本情况的政府信息要主动公开,对公民、法人或者其他组织依法提出的政府信息公开申请,要及时予以答复。通过主动公开和依申请公开,建立信息公开制度,有效保障公民的知情权,依法保证公民更好地行使参与权和监督权。这一规定,为实现宪法确定的“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”的权利,奠定了坚实的信息基础。
(二)推行政府信息公开是构建社会主义和谐社会的必然要。党的十六届五中全会作出了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,要求推进决策科学化、民主化,深化政务公开,依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权,及时发布公共信息,为群众生活和参与经济社会活动创造便利条件。我国经济社会发展已经进入体制深刻转换、结构深刻调整、社会深刻变革的关键时期。贯彻实施《条例》,将政府信息公开和政务公开建立在法制的基础上,有利于进一步畅通与人民群众的联系渠道,有利于实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益,赢得人民群众的拥护和支持,有利于夯实执政基础,密切政群关系,建设服务型政府,有利于切实维护社会公平和正义,是构建社会主义和谐社会的必然要求。
(三)推行政府信息公开是转变执政理念,深化行政体制改革的重要内容。《条例》从法律高度规定了行政机关公开信息的义务,明确了行政机关公开政府信息的责任,界定了政府信息公开的范围,这是我国政府职能转变和执政理念转变又一次与时俱进佝重大创新。随着全球化和信息化的扩展和改革开放的深入,人民群众的利益诉求更加直接,对政府的施政方式提出新的要求。转变执政理念,实行阳光行政息公开作为政府施政的一项基本制度,将行政机关办事制度与办事程序公开,把政府制作和获取的信息公开,是提高党的执政能力和政府施政能力的重要内容,是深化行政体制改革的方向。
(四)推行信息公开是建立反腐倡廉长效机制的制度基础
信息公开为公平和正义建立了监督的标尺,信息公开为公务员行使权力树立了自律的镜子,信息公开是腐败的天敌。党中央国务院高度重视政务公开和政府信息公开。党的十五大提出要健全民主选举制度,实行政务和财务公开,让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业,对干部实行民主监督。要坚持公平、公正、公开的原则,直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度。党的十六大从加强对权力制约和监督的高度,要求健全重大事项报告制度、质询制度和民主评议制度;认真推行政务公开制度;加强组织监督和民主监督,发挥舆论监督的作用。十六届四中全会进一步指出,要坚持和完善政务公开、厂务公开、村务公开等办事公开制度,保证基层群众依法行使选举权、知情权、参与权、监督权等民主权利。2005年中央印发了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》,明确了政务公开作为反腐倡廉制度的一项重要内容,推进政府信息公开,畅通人民群众对行政权力运作的监督渠道,依靠人民群众对行政权力及公务人员的行政行为的直接监督,能够有效防范权力失控、决策失误和行为失范,为从源头上预防和治理腐败提供了制度基础。
二、《条例》的研究和制定过程
2003年起,国务院一直把《条例》列入当年的立法计划,直到今年最终颁布。2004年3月,在第十届全国人民代表大会第二次会议上,温家宝总理宣布“为便于人民群众知情和监督,要建立政务信息公开制度,增强政府工作的透明度”。人代会一结束,国务院便印发《全面推进依法行政实施纲要》明确要求推行政府信息公开。
全国政务公开领导小组一直积极推动《条例》的制定工作。2003年全国政务公开领导小组成立后,信息公开制度建设就被纳入到完善政务公开制度、建立反腐倡廉长效机制的总体部署之中。2005年,中办、国办《关于进一步推行政务公开的意见》明确要求抓紧制定《政府信息公开条例》。对《条例》的研究和起草,何勇同志给予了极大的关注。何勇同志在讲话中多次强调,要加快政务公开和信息公开的法制化进程。2006年3月,全国政务公开领导小组第六次会议专门安排讨论《条例》。全国政务公开领导小组各成员单位和各地政务公开的主管部门为《条例》的制定做了大量的工作。2006年9月,中纪委、监察部就政务公开工作召开新闻发布会,就《条例》的进展向新闻界进行了通报。同年11月,何勇同志在全国政务公开理论研讨会上再次重申“要抓紧制定《政府信息公开条例》。”何勇同志的重视和全国政务公开领导小组的关注,有力地推进了《条例》的立法进程。
2002年国务院信息办组建之初,就开始组织研究和起草《条例》。这项工作不仅列入了2002年中办、国办转发的《关于我国电子政务建设的指导意见》之中,而且也列入了《“十五”国民经济和社会发展信息化专项规划》和《2006-2020年国家信息化发展战略》等重要文件之中。从2003年起,国家信息化领导小组历年的工作要点一直把政府信息公开立法作为一项重要工作内容。2002年底,我们向国务院报送了《条例》草案并申请列入国务院2003年立法计划。自2004年到2006年,国务院法制办、国务院信息办和其他相关部门一起,抓紧调研、组织讨论,经过反复征求意见和精心修改,终于在今年1月 17日经国务院第165次常务会议审议通过,4月5日颁布,明年5月1日实施。
三、关于《条例》的主要内容
《条例》共五章三十八条。
第一章是总则,有八条。这八条对立法目的、领导体制、工作职责、工作原则、工作要求作出了规定,对政府信息的概念给出了法律定义。《条例》第一条开宗明义地指出了制定《条例》的目的,即保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社
会活动的服务作用。《条例》在总则中尽管没有明确写上政府信息“以公开为原则,不公开为例外”,但是,这一原则贯穿于《条例》的始终。同时,《条例》科学地界定了政府信息的内涵,即行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。这里有三个要素:一是与行政机关履行职责相关;二是政府制作和获取的信息;三是以一定形式保存的信息。
第二章是政府信息公开的范围,共六条。政府信息公开的范围采用排除法,除第十四条第三款规定的国家秘密。商业秘密和个人隐私信息不得公开并要遵循第八条的原则规定外,其他信息都应当公开。第九、十、十一、十二条规定了应当主动公开的信息类别,采用一般性要求和列举方式进行了规定。其中,第九条是一般性要求,凡符合第九条基本要求的应当主动公开;第十、十一、十二条明确了不同层级政府主动公开的重点信息,具体划分为三类:第一类为县级以上各级人民政府及其部门,第二类为设区的市级人民政府、县级人民政府增加的重点公开信息,第三类为乡(镇)人民政府。
第三章是公开的方式和程序,共十四条。第十五条是对公开载体的规定,政府公报、政府网站、报刊、广播、电视等都可以成为信息公开的载体。第十六条是对查阅场所的要求,要求各级人民政府在档案路、图书馆设置政府信息的公开查阅点,还可根据需要因地制宜设置方便公众查阅的场所。第十七条是公开的责任分配,原则是行政机关制作的信息,谁制作谁公开;行政机关获取的信息,谁保存谁公开;法律、法规有特别规定的从其规定。在责任分配中,有三点十分重要:一是生成的信息,谁制作谁公开;二是获取的信息,谁保存谁公开;三是法律、法规有规定的,由规定确定的公开责任主体公开。第十八条是主动公开时限要求。第十九条是对公开目录的要求。第二十至二十四、二十六条是对依申请公开的程序要求。第二十五条是申请个人的信息。第二十七、二十八条是对依申请公开的收费规定。
第四章是监督和保障,共七条。《条例》提出了工作考核、社会评议和责任追究制度的要求,规定了监督检查制度,明确了监督检查的责任主体;规定了年度报告制度,并对年度报告内容提出了要求。此外,《条例》还规定了举报、行政复议和行政诉讼的制度;规定了行政处分责任和刑事责任。
第五章是附则,共三条。规定了比照适用的范围和参照适用的范围,以及施行日期。
四、关于信息公开的主体
《条例》规定,三类机构负有政府信息公开的义务:
一是行政机关。公开政府信息,是行政机关的责任。获取政府信息,是公民的权利。《条例》规定,各级人民政府及其所属部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度,并指定机构作为政府信息公开工作机构。负责本行政机关政府信息公开的日常工作。
二是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。地震局、气象局、银监会、证监会、保监会、电监会等单位虽然是事业单位,但依照有关法律、行政法规的授权,具有管理公共事务的职能,他们在履行公共管理职能的过程中制作或获取的信息也应该归入政府信息,这些单位也是政府信息公开的主体。
三是与群众利益密切相关的公共企事业单位。许多提供社会公共服务的公共企事业单位,如教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等行业,他们的工作与人民群众的生产生活密切相关,直接影响到社会稳定和群众对政府的评价,这部分企事业单位的运作,也应当纳入到人民群众的监督范围,因此也作为
政府信息公开的主体,参照本《条例》执行。
对于第三类主体,由于不同地方存在不同的体制。需要在《条例》实施中进一步明确。过去,我们主要采取事业单位形式来提供各项公用事业服务,由于缺乏竞争,不是按照市场选择机制对这些机构的运营效率进行评价,也不可能按照市场选择机制来评价,因此,只能采取公众评议的机制来评价,正是出于这样的考虑,即便有一些城市已经进行了市政公用事业的改革,或者对某些市政公用事业单位进行了转制,转变成了国有独资企业或股份制企业,本《条例》也把他们纳入到《条例》的适用范围之中。  
 同时,与人民群众利益密切相关的公共企事业单位是否只限定在第三十七条列举的教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供热、环保、公共交通等八个行业?这个“等”字是否包括了可以扩大范围的含义?一开始,先在这八个行业内开展,是否扩展,在实践中进一步探索。
五、关于信息公开工作的领导体制
在研究政府信息公开的领导体制和工作机制的过程中,我们广泛征求了各部门的意见,对地方推行信息公开的管理体制进行了认真的调查分析,同时,也对国外的信息公开管理体制进行了考察和研究。
国际上大体采取由政府部门具体承担政府信息公开工作,在政府系列之外,设置直接向议会报告的信息专员署或者信息专员办公室这样的独立监督机构。
我国的政府信息公开始于政务公开。在推行政务公开的过程中,已经形成了一套行之有效的工作机制,即“党委领导、政府主抓、办公厅(室)负责,纪检监察机关监督检查”的工作机制。
2005年中央明确要求,条件成熟的地方和部门要研究制定地方性法规或规章,对政务公开进行规范。随后,许多部门和地方相继制定了政务公开或政府信息公开的规定,对信息公开的管理体制进行了有益的探索,创造出很多很好的经验。
在研究《条例》的过程中,我们认真听取了地方的意见,许多地方建议在《条例》中明确由国务院办公厅主管全国政府信息公开工作,认为,这与多数地方信息公开相关法规明确由政府办公厅(室)作为政府信息公开工作主管部门的规定一致,有利于做好上下衔接,更好地推进政府信息公开工作。国务院办公厅作为协助国务院领导同志处理国务院日常工作的机构,能够更好地协调政府信息公开工作,解决政府信息公开工作中遇到的问题,有效督促国务院有关部门和地方各级政府依法公开政府信息。这也与“政府主抓’,的精神一致。基于上述考虑,《条例》规定,国务院办公厅是全国政府信息公开的主管部门,负责推进、指导、协调、一监督全国的政府信息公开工作。
关于地方各级政府信息公开工作的主管机关。从政务公开工作开展的实际情况看,各地做法不尽一致。目前,在各省、自治区、直辖市的实践中,政府信息公开主管机关有设在政府办公厅的,也有设在监察部们、法制部门和信息化主管部门的。考虑到地方政府信息公开主管部们的设置属地方事权,信息公开工作又经历了多年购实践,在这种情况下,既要考虑统一,一也要照顾现实。因此,《条例》规定,县级以上地方各级人民政府办公厅(室)或者县级以上地方人民政府确定的其他政府信息公开主管部门负责推进、指导、协调、监督本行政区域内的政府信息公开工作。也就是说。可以是办公厅(室),也可以指定一个机构来承担政府信息公开的责任。
六、关于信息公开的工作机制
工作机制是指信息公开的日常工作如何开展,工作机制主要包括工作机构和工作流程两个部分。
关于工作机构。《条例》第四条明确要求,各政府机关都必须明确一个机构作为本行政机关的信息公开工作机构,具体承担本行政机关的信息公开日常工作。所谓明确,或所谓指定,包括两种情况:(1)赋予现有机构新职能,让现有机构承担信息公开的日常工作。(2)建立新的机构,专门负责信息公开工作。各地各部门情况不同,《条例》在机构问题上为地方和部门留出了选择空间,无论采取哪种方式,只要有机构承担这项工作就满足了《条例》第四条的要求。
关于工作流程。《条例》在第七条、第十四条和其他一些条款中对工作流程进行了规定。各承担政府信息公开工作的机构要根据《条例》的规定和主管机关的要求,每年列出本机关主动公开的政府信息,并通过政府网站、政府公报等形式公开;对于行政相对人的信息公开申请,工作机构要负责处理;在提供信息的过程中,工作机构要对提供的信息进行保密审查;对于不能认定是否可以公开的信息,工作机构要向本机关提出,启动本机关的保密审查机制,确定是否可以公开;对于涉及第三方利益的,要征求第三方的意见;在公开过程中,无论主动公开还是依申请公开,必须建立协调机制,与相关机关进行沟通,防止出现不同政府部门发布信息不一致;对于必须经过上级批准的信息,要批准后才能公开。在每年年初,政府信息公开工作机构要对上年度的信息公开工作情况进行总结,并发布年度报告。
政府信息公开的流程按主动公开和依申请公开,其一般流程图示如下。
图一:生动公开的工作流程  
 七、关于政府信息的主动公开制度
主动公开是我国信息公开制度设计的显著特点。在世界各国制定的相关法律中,没有主动公开的条款。这是由我国国情决定的。
主动公开制度是对我国政务公开工作经验的总结。我国政务公开方式主要是主动公开。政府在主动公开上做了大量的工作,积累了不少好的做法和经验,应得到继承和发展。比如,对一些重点问题、热点问题以及与人民群众利益关系最密切的问题,在政务公开工作制度中都提出了主动公开的要求。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步推行政务公开的意见》明确提出,乡(镇)要重点公开其贯彻落实中央有关农村工作政策、财政、财务收支,各类专项资金、财政转移支付资金使用,筹资筹劳情况;县、市要重点公开本地区城乡发展规划,财政预决算报告,重大项目审批和实施,行政许可事项办理,政府采购,征地拆迁和经营性土地使用权出让,矿产资源开发和利用,税费征收和减免政策的执行,突出公共事件的预报、发生和处置等情况;省级人民政府及其工作部门重点公开经济建设和社会发展相关政策和规划,财政预决算报告,行政许可事项的设定、调整、取消,产权交易等情况。根据《关于进一步推行政务公开的意见》的要求,各地都制定了详细的工作制度。在《条例》起草过程中,我们对这些要求和实践进行了提炼,形成了主动公开制度。可以说,主动公开制度是对几年来政务公开经验的总结。
另外,主动公开制度还有一些优点。主动公开可以有效地减轻政府机关的信息公开工作量。从我国的国情看,我国人口多,幅员广,政府事项和政府信息数量巨大,如果不设立主动公开制度,全部采用依申请公开,政府机关的工作量会很大。主动公开可以大大减轻政府信息公开的工作量,降低行政成本。公民、法人或其他组织需要的信息很多是重复的,对于重复申请率比较高的信息,采取主动公开,效果更好,效率更高,成本更低。
主动公开制度是对政府信息公开工作的强制性要求。
《条例》第九、十、十一、十二条对各级政府主动公开的内容提出了法定要求,各级政府部门,对于这些内容必须公开。《条例》对主动公开的要求分成原则性要求和列举性要求。第九条是原则性要求,包括四个方面:凡涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息;需要社会公众广泛知晓或者参与的事项信息;反映本行政机关履行职责基本情况的信息;法律、法规和国家有关规定应当主动公开的其他政府信息。满足其中任何一项条件的信息都必须主动公开。在原则性要求的基础上,第十、十一、十二条分别对不同类型政府机关主动公开的重点进行了列举,主要体现了不同层次政府部门的工作重点。列举方式不可能穷尽所有主动公开的政府信息类别,因此,各级政府在确定主动公开的信息时。既要满足原则性要求,又要兼顾列举性要求。对于没有被列举的、但属满足原则性要求的信息,各政府机关也应当主动公开。
八、关于政府信息的依申请公开制度
有相当部分政府信息只涉及特定的人和事,对特定公民、法人或者其他组织从事生产、安排生活、开展科研等活动具有特殊的影响。为了减少行政机关主动公开政府信息的行政成本支出,同时也保证公民、法人或者其他组织获取所需要各类政府信息,充分发挥政府信息对经济社会生活的服务作用。《条例》建立了依申请公开制度。
首先,《条例》明确了公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向行政机关申请获取相关政府信息。“可以”,实际上是对一种权利的确认,即公民、法人或者其他组织有向政府申请获得信息的权利。其次,《条例》对申请获取政府信息的程序进行了明确的规定。这些程序涉及到申请、申请的处理,答复以及收费。《条例》对依申请公开制度进行了详细的规定,包括向政府提出信息申请应当采取书面形式;政府对信息申请的要求应当在15个工作日内给予答复;政府在处理信息申请时如涉及第三方,还应当征求第三方意见;政府在答复时,如遇到申请人有阅读困难或者视听障碍,还应当提供帮助。
关于依申请公开,需要特别强调两点:一是公民、法人或者其他组织向行政机关申请自身信息的问题;二是保护第三方利益的问题。这也是一些省市在政府信息公开中经常碰到的问题。
关于申请自身信息。在现实生活中,的确存在申请自身信息的需要,如个人、企业向社保机构、税务部门等缴纳了各种保险和税费,如失业保险、养老保险、社会统筹等,特别是有些费用是企业或单位为个人代缴的,无论出于何种目的,个人有权查阅核对。在《条例》起草初期,许多同志提出建议,应当在信息公开《条例》中规定,允许个人查询自身的信息,发现信息有错时,有权要求更正。《条例》采纳了这样的建议,第二十五条对此作出了规定。还有人建议,凡是政府保存的个人信息都可以由个人申请获得。这个建议没有采纳。所有个人信息对本人都公开,不符合我国的国情和有关政策规定。最明显的就是个人的人事档案,我国的组织人事制度规定,人事档案是不对个人公开的,因此,第二十五条对申请自身的信息给予了限制,只列出了三类,即税费缴纳、社会保障、医疗卫生等。但是,这一表述也采用“等”字,这个“等”是指列举的三类之外可以向个人公开的个人信息。随着社会发展,公开的范围可能会逐步扩大,有待在实践中进一步完善。
关于保护第三方利益。政府信息包括了许多非常有价值的信息,其中包括一些涉及商业机构的商业秘密和个人的隐私信息。在政府向申请人提供信息的过程中,为防止侵害到第三方的个人隐私或商业秘密,有必要考虑相应的保护措施。《条例》在第十三条对此作了规定。由于我国还没有保护商业秘密法和个人信息保护法,《条例》为解决这一问题提出了处置的具体操作办法:首先尊重第三方的意见,同时保留了政府机关的裁量权,也就是说,要在公民知情权和保护第三方利益之何寻找平衡。平衡点选择在哪里?当前,我们认为,处理的原则是引入公共利益评估机制。正如何勇同志在部分中央国家机关政务公开工作现场会上的讲话中指出的,“要建立公共利益评估机制,通过依法进行的合理评估,决定是否公开,既要防止因不公开侵害人民群众民主权利行为的发生,也要防止因公开不当损害社会稳定和经济安全事件的出现”。具体操作方法需要在实践中进一步提炼、细化和总结。
九、关于不能公开的政府信息
把握哪些信息不能公开与确定哪些可以公开同样重要。《条例》有两条对不能公开的政府信息作了原则性规定:第八条规定,“行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”;第十四条规定,“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。在实践中日首先保持与《保守国家秘密法》衔接,凡已定密并在保密期的信息就不能公开。属于保密范围的信息不能公开,这是十分明确的。同时,还要处理好与保护商业秘密和个人隐私的关系。
在《条例》起草过程中,还提出过一些豁免公开的信息,如工作秘密。单纯内部事物信息,涉及刑事侦查和行政执法的信息等。对于这些信息,确实不能公开的,应历届包含在第八条和第十四条的规定中。
关于工作秘密,许多同志认为,这个概念不明确,很难作出清晰界定,很可能成为政府信息不公开的挡箭牌,因此没有作为豁免内容。关于单纯内部事务,随着改革的深入,有的地方已经开始公开了;如公务员任职前的公示制度,有的地方还把津贴补贴和住房标准对外公开,因此,没有必要单独列出这类不公开的信息。关于刑事侦查和行政执法信息,可以解释到国家秘密、商业秘密和个人隐私的范畴。在实践中,可能还会遇到不属于这三类,但公开后可能会造成社会不稳定的信息,是否公开的确需要认真研究;慎重把握。
十、关于政府信息公开目录和指南
在《条例》中,编制信息公开目录和指南作为一项法定要求被提了出来。编制信息公开目录是做好政府信息公开的基础,也是政府管理的一次重大创新。编制政府信息公开目录有利于提高政府信息的管理水平,方便群众按图索驻,找到自已需要的信息,也可以为信息公开的监督检查、绩效考核提供依据。有了政府信息公开目录,还为公众监督政府是否依法行政提供了一个前提条件,由哪些部门采集什么信息,采集这样的信息用来做什么,都可以根据行政机关的行政职权进行分析,可以有效地防止滥采、重采,减轻企业和个人向政府提供信息的负担。信息公开指南是对信息公开目录的补充和说明,指南与目录相互配合,为政府信息公开实际工作打下良好的基础。
编制政府信息公开目录是实施《条例》最主要的基础性准备工作。目前;许多行政机关编制的相关目录有:信息公开目录、政务公开目录、行政权力目录、政务服务目录等。政务公开目录与政府信息公开目录,既有区别又有联系。有许多地方是相同的。信息公开是政务公开的重要组成部分,但是,不是全部。除了信息公开外。政务公开还要求决策公开和办事公开。决策公开就是行政权力的透明运行;办事公开是指在办事过程中行政相对人能够知晓的事项。办事公开或决策公开与信息公开的区别是,办事公开或决策公开的对象不一定是信息,有可能是一些活动的过程,而这些活动过程没有被记录下来,也没有保存。信息公开的对象一定是记录在特定载体上的信息内容,而且这些记录是可以保存的。《条例》要求的是对保存在特定载体上的信息内容进行编目。
以上的区别可以举一个例子来说明。行政机关开会讨论一个行政许可事项,却没有形成决议,没有可以保存下来的会议记录;则会议过程不属于信息公开范围,但可能是政务公开的范畴。如果会议形成了决议或决定,并且以会议纪要或文件形式记录和保存,则会议纪要或会议文件则是信息公开的范畴。会议文件、会议纪要、会议记录则需要编进信息公开的目录,但会议本身就个是政府信息公开的目录,但会议本身就不是政府信息公开目录收录的范畴。
在政府信息目录的编制过程中,应该重视以下几个问题:一是系统化。编制政府信息公开目录要做到全面、系统。所谓全面,就是要覆盖主动公开和依申请公开的全部信息,要覆盖三类主体的全部机构;所谓系统,不仅要求各个具体机构编制的目录分类清晰、体系完整,更要求一个部门、一个地区、一个行业乃至整个国家政府信息公开目录形成科学完整的体系。二是标准化。政府信息的分类要标准化,编码也要标准化,所有的部门都必须按照同样的标准进行分类编码,对同类的信息要采用相同的术语,避免由于标准不同,给建立跨部门、跨地区数据库和提供统一的信息查询带来困难。三是电子化。政府信息目录要建立相应的数据库,有条件的机构和地方在编制和维护政府信息公开目录过程中要采用计算机辅助工具。这样做,既有利于在编制和维护政府信息公开目录的过程中提高效率、降低成本、实现标准化,并且在建立数据库和统一查询系统后,更有利于公民、法人或其他组织查询。
十一、关于监督机制  
为了推动政府信息公开工作的深入发展,保证各项规定切实有效地得到贯彻落实,《条例》设定了对政府信息公开工作的监督机制。主要包括:第一,内部考核、社会评议和责任追究制度。《条例》第二十九条明确规定,各级人民政府应当建立信息公开的工作考核制度、社会评议和责任追究制度,定期对信息公开工作进行考核与评议。目前,在全国政务公开领导小组的推动下,全国政务公开的社会评议制度开展得很好,政务公开被纳入了行风评议,取得了很好的效果。这些经验要进一步延伸到政府信息公开工作评议之中。第二,监督检查制度。各级政府信息公开的主管部门和监察机关,负责对行政机关执行《条例》的情况进行监督。《条例》第三十条明确规定了信息公开的主管部门和监察机关负责对信息公开的实施情况进行监督检查。监督检查有两种形式:一种是一般性的监督检查,定期或不定期的开展;另一种是针对特定的信息公开事件进行检查。《条例》第三十三条明确,信息公开工作主管部门、监察机关在收到信息申请人的举报后,有权也应当进行调查。这样,就使得监督权更加具体,更加有针对性。第三,报告制度。《条例》规定了各级行政机关每年都要向社会公布上年度信息公开的总体情况,这就是说,信息公开工作的情况也要向社会公开。《条例》第三十一、三十二条规定,各级行政机关在每年的3月引日前,要公布本行政机关的信息公开年度。并对报告内容提过了谍组的要求。第四,责任追究制度、行政处分制度。《条例》第三十五条规定,对于违反《条例》规定的行政机关或行政机关工作人员,监察机关、上一级行政机关可以对主管人员和直接责任人进行行政处分。本处罚条款与责任追究制度相衔接,使得政府信息公开责任得到了落实,责任追究有了手段,确保了监督效果。
 
十二、关于保障制度
《条例》为信息申请人提供了三种保障渠道,也就是三种救济制度。信息申请人申请获得政府信息时,如果认为行政机关没有履行《条例》规定的义务,可以向上级行政机关或监督机关、主管部门举报;如果认为行政机关在信息公开工作中的具体行政行为侵犯了合法权益,可以通过复议或诉讼来维护自身的权益。
(一)举报制度。《条例》第三十三条规定,公民、法人或其他组织认为行政机关没有按照《条例》的要求履行其公开的义务,可以向上级行政机关、同级的政府信息公开主管部门、同级的监察机关进行举报。这里确定了接受举报的三类机关:上级行政机关,如地(市)农业局的上级行办关是省农业厅、地(市)税务局的上级行政机关是省税务局;政府信息公开工作主管部门,是指同级政府内的信息公开主管部门,如市县政府的办公厅(室)或市县人民政府确定的主管部门;监察机关,主要是指同级的行政监察机关。在收到举报后,这三类机关都可以而且应当对举报事宜进行调查。
(二)行政复议。行政复议是解决信息公开争议的主要渠道。首先。这是一种法定渠道,复议结果具有法定效力;其次,这也是一种行政救济渠道,相对于司法救济渠道,行政复议效率更高,成本更低。从一些地方实施的情况看,信息公开的争议解决中复议所占比例最大,纠正率也比较高,比较有效。
(三)行政诉讼。公民、法人或其他组织认为行政机关在信息公开工作中的具体行政行为侵犯了其合法权益,可以依法提起行政诉讼。在信息公开问题上。世界各国都不主张过多地依靠司法救济。尽管行政诉讼非常有效,也必不可少,但是,在实际工作中,要尽量发挥举报和复议的作用,把争议解决在行政系统内部。通过行政救济,对行政机关在公开中可能存在的不恰当行为进行纠正。尽量避免行政诉讼。
可以看出,《条例》提供了举报、复议、诉讼三种保障措施,设置了五类对信息公开的监督机关:同级人民政府的信息公开主管部门、监察机关、上级行政机关、负责复议的法制部门和负责审判的法院。
在保障制度设计即救济制度设计时,我们主要考虑了如何处理好行政救济与司法救济的关系。根据国际通行的做法,在信息公开的救济问题上,通常是先行政救济,后司法救济,应力求把冲突和矛盾化解在行政系统内部,尽量避免与公民、法人或其他组织对簿公堂。这样,一方面可以减轻法院的压力,另一方面有利于维护政府的形象。要做到这点,应做好以下几个工作:一是各级行政机关要充分履行义务,做好信息公开工作。二是各级政府信息公开主管机关、上级行政机关在收到举报后,要认真处理,做好沟通和说服工作。对于行政机关处理不当的事件,要坚决纠正,并向群众做好解释工作。三是各级监察机关要重点做好监督检查,把信息公开工作纳入行风评议与党风廉政建设责任制的做法仍然要坚持下去。
为了使行政救济和司法救济能够更好的协调,防止同一事件反复多次向不同部门举报,减少行政资源的浪费,在《条例》实施过程中,应当探索建立相应的协商机制,明确救济程序性要求,提高行政救济渠道的效率。
十三、近期贯彻《条例》的工作重点
(一)加强学习和培训。政府信息公开是一项新工作,转变观念、建立制度、确定职责、提高政府信息公开的自觉性和能力,需要广泛开展不同层次、不同类型的培训。要抓好对领导干部的培训,加快转变观念,提高对信息公开的领导能力。要在各级政府公务员中广泛开展信息公开基本规范的培训,把信息公开作为政府信息处理流程中的一个重要环节,纳入每一项业务的工作流程。目前,有些部门和地方已经这样做了。要对承担政府信息公开工作的人员进行重点培训,包括政府信息目录编制的标准、方法、工具等方面,提升能力,提高服务意识,做好信息公开的具体工作。要对如何进行监督、检查、评估,如何保证各种保障措施的依法实施等方面进行培训。各级人民政府及
其组成部门,有义务公开信息的其他主体,要根据本地区、本部门的特点,系统地举办培训班。要把政府信息公开培训纳入各级党校、行政学院的日常培训与教学计划中,使信息公开培训工作长期化、规范化。
(二)加强领导、落实责任,做好政府信息公开保障工作。各级人民政府要加强对政府信息公开工作的组织领导,尽快明确相应的主管部门。国务院各组成部门、直属机构,地方各级政府的组成部门和直属机构,具有公共事务管理职能的组织,以及参照执行的公共企事业单位,应尽快明确本部门、本地区、本系统信息公开工作机构。
(三)抓紧编制政府信息公开目录和指南。编制政府信息公开目录和政府信息公开指南是信息公开的基础,工作量大、周期长。所有承担政府信息公开义务的机构,要明确领导,落实队伍和经费,保证在2008年4月30日前编制完成,并在所有政府信息查阅场所和政府网站免费提供。
(四)要落实政府信息公开场所。政府信息公开主体要根据实际需要,确定公开信息查阅、索取场所。本机关或本单位的信息公开查阅、索取场所,必须确保本机关或本单位公开信息的查阅和提供。国家档案馆和国家图书馆,要确保中央政府公开信息的查阅和提供;各级政府的档案馆和图书馆,要确保本级政府公开信息的查阅和提供。
(五)制定信息申请收费标准。国务院价格主管部门和财政部要严格核算成本,制定合理的收费标准,在《条例》正式实施前颁布。
最后,《条例》明确自2008年5月 1日起施行;从颁布以来国内外的反响看,各界对《条例》的贯彻实施充满了期待。《条例》的实施安排了一年的过渡期,这一年的过渡期看起来不短,实际上工作量很大,任务艰巨。各级行政机关应当站在立党为公。执政为民、科学执政、民主执政、依法执政的高度,进一步深入学习《条例》,理解《条例》的精神实质,充分认识贯彻实施《条例》的重要意义,加强领导,明确责任,狠抓落实,依法推进,为党的十七大胜利召开,为《条例》的实施,创造良好的舆论氛围和法制环境。
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